随着河北省经济的发展，尤其是河北省城市发展“三年大变样”、“三年上水平”的推进，河北省各地市周边的乡村城镇化趋势明显，农民赖以生存的土地被征用。这些失去土地却并未完全转化为城市居民的“边缘人”面临新的谋生能力和谋生方式的转变挑战。我们以廊坊市为例，分析失地农民的生存状况和引发社会治安问题的原因，并提出积极的治理策略。

一、廊坊周边土地征用的基本情况和失地农民的生存状况

据市国土资源局统计，2002年批准总面积达932.4公顷。2003年面积达1643.9公顷，由于占用地速度的加快，两年来实际占用土地已达27645亩，按全市农民人均耕地1.88亩计算，失地农民达1.46万多。廊坊经济技术开发区于1992年建区，失地农民截至目前已经达到了35000名，征地范围辐射了20个村庄。万庄生态城的建设占地80平方公里，现有15个村和10万人，虽然保留了大面积的农田和梨园，但也至少四分之一的农民成为失地农民。在“三年大变样”规划指导下，2009年廊坊市启动了周各庄、董家村等12个城中村和银河大桥西侧棚户区的改造拆迁工作，共涉及2.4万人，拆迁总面积达272万平方米，失地农民大幅度增加。周各庄耕地从5000多亩锐减到零， 3000多人全部成为失地农民。据不完全统计，目前廊坊市的失地农民大约有10万多人。

目前失地农民的生活状况大致可分为三种类型：一是资本型。这部分农民市场观念强，他们利用征地补偿的款项经商或者投资。这部分农民仅占15%左右。二是密集劳动型。这部分农民以打零工为主，有的进入工厂成为流水线上的廉价劳动力，有的成为装修工或者建筑工人，有的进入服务行业。这类农民的劳动收入一般比较低。这部分农民占50%左右。三是无收入型。这部分农民或者年龄较大，或没有文化，无法适应城市对劳动者的基本技能要求。这部分农民占35%左右。

二、失地农民给廊坊的社会治安带来的压力

(一)信访压力

因土地征占补偿等引发的信访问题比例上升，信访问题集中体现在对补偿金额的标准过低存在的质疑、对安居房置换面积的质疑、对就业和社会保障措施不健全的质疑，对相同地块在不同时期征用政府的补偿标准不同的质疑等。因征地补偿涉及多方利益，调和较困难，而由此引发的长期上访势必造成基层的干群之间的矛盾并有可能引发冲突。这既会影响村集体的发展和村街的稳定，也会扰乱政府的其他工作职能，使许多利民惠民的规划也没有时间和精力着手实施。

（二）失地农民的群体性过激行为对社会稳定造成的压力

由于农民的其他权利依附于土地财产权,土地能为农民提供一种无法替代的安全感和生存发展保证。目前农民的其他社会保障还不健全，这意味着农民如果失去了土地，就失去了一切稳定的依靠,农民抵触情绪较大。农民在拆迁过程中有时会与相关部门人员发生肢体冲突，或者利用网络等媒体发布一些过激的言辞，或者到政府所在地聚众等。这些都不利于和谐廊坊的建设，不利于社会稳定。

（三）失地农民由于生活剧变造成的行为偏差对社会稳定造成的压力

廊坊市一般的拆迁货币补偿价格是3000-5000元/平米，按一户人家平均面积300平米计算，大部分农民拿到90万-150万的补偿款。按现在的市场价格计算，这些钱不能够满足一个普通家庭一生的生活、教育、医疗等需要。还有一部分失地农民在拆迁一夜暴富之后，挥霍无度，之后的生活无着落。这两种情况都会产生焦虑情绪，从而导致对社会不满情绪的高涨，最终有可能导致非理性行为和越轨行为的出现，从而影响社会稳定。

三、失地农民与社会稳定的关联度分析

（一）社会转型期诞生的新弱势群体

中国社会急速的转型意味着社会成员和社会群体的位置要发生剧烈的变化。现实生活中确实出现了这样一个群体，尽管失去了土地，但仍然保持着或部分保持着农民身份，并未转化为完全意义的市民，没有真正享受到城镇居民的待遇，变成非城非农的特殊群体，也有人称之为城市或城镇的“边缘人”。这是我国城市化进程中新出现的一个弱势群体。

（二）地方征地补偿细则不健全、保障政策不完备，是导致失地农民不满，引发社会不稳定的隐患

廊坊市2008年度第一批次城市建设用地置换共征收集体土地4.01公顷，土地补偿费为乡镇耕地前三年平均年产值的10倍，安置补助费为该乡镇耕地前三年平均年产值的7.76倍；廊坊市的征地补偿标准符合国家规定的中等偏下标准。但由于廊坊地处京津之间，近些年房价上涨非常大。2010年全市均价已达7200元/平米。且国家制定的征地补偿本身就偏低。仅依据一定时期内土地可以产生的收入来设定补偿标准，且没有相应的后续制度规定，既忽略了土地在长期使用过程中的增值价值，也忽略了被征地农民长期的生活和生存保障。

（三）失地农民角色转换困难是造成社会不稳定的隐性因素

失地农民的角色转化是指失地农民从农民的角色定位向市民的角色定位的转换。只有真正实现了这种转换，失地农民问题才算得以解决。而这种转换不光是一个户籍或身份的变化，而是与此相关的各种角色转换，是农民由农村融入城市的过程，也是农民融入现代文明的过程。目前在有的地方安置失地农民过程中也发现一些问题，如对失地农民在城市集中修建安置房，失地农民集中居住，结果这部分人很难融入城市、融入社会，成为城市当中一个独特的群体；尤其是集中居住之后容易出现集中闹事，成为城市中的不稳定群体。这一现象值得关注和重视。在我们的问卷调查中，当被问及“您认为您和您的家人现在是城市人还是农村人?”，75%的失地农民回答是“说不清楚”，12%的失地农民回答是“城市人”，仍有13%的失地农民回答是“农村人”。因此，如何将失地农民的角色转换与地方经济发展结合起来，使失地农民在城镇化进程中快速找到自己的位置，是着力要研究的问题。

（四）公安机关在处置失地农民相关问题时面临诸多困难，处置难度增大

国务院办公厅专门下发了《关于2004年以来因征地拆迁问题引发群体性事件情况的通报》，就征地拆迁过程中切实做好维护稳定工作特别是动用警力问题提出了具体要求。在这种情况下，公安机关就面临很大的难题和压力，陷入两难境地，稍有不妥，还可能使事件升级、事态扩大。一方面，征地拆迁引发的矛盾纠纷及其相关事件表现形式多种多样、原因背景复杂深刻，有的涉及历史与现实、法律与政策等多种因素，难以对其做出科学判断和准确定性，难以拿出合适的应对和解决办法。另一方面，失地农民通过上访等表达自己的利益诉求时，往往采取集体行动的方式，通常是合理的和不合理的、合法的和不合法的、多数人的正当要求和少数人的违法行为交织在一起，很难将他们区分开来并有针对性地采取处置办法，还容易形成“法不责众”的困难局面，给公安机关妥善处置增加了难度。

四、失地农民社会稳定治理的对策

解决失地农民社会稳定问题既要治本，也要治标；既要解决眼前的问题，又要顾及长远的问题；既要考虑失地农民的生存，还要兼顾他们的发展。

（一）失地农民补偿安置方面的对策建议

首先是适度提高补偿安置标准。现行的征地补偿是按照土地以往的农业经营产值来测算的，这种测算办法没有体现土地的潜在收益和利用价值，没有考虑土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能，更未体现土地市场的供需状况。因此，建议改变单纯以土地产值来确定征地补偿标准的办法。新的标准应综合考虑如下因素：一是土地的潜在收益和经济价值。二是土地的综合保障功能。要考虑农民失地后的就业、居住、未来可能面临的生活风险等，如将社会保障的费用纳入计算内容，以对农民失地后的生活形成保障。三是补偿与安置的对接。随着社会主义市场经济的发展和市场化程度的提升，失地农民的安置越来越由计划安置向市场安置转轨，与此相应，对失地农民的补偿也要实现转轨，即尽可能实行基于市场化价值的补偿。四是农民因失地所受的其他影响。农民失地后自身的身份、生产生活方式、居住环境等均发生变化，尤其是农民变为市民后生活费用大幅攀升，计算补偿标准时要尽可能将农民因失地所受的这些影响包括在内。

第二采取多元的补偿安置方式。对失地农民的补偿安置不能是单一的，而应该是复合和多元的。当前尤其要加大如下几种安置方式的工作力度：一是社保安置。要将失地农民逐步纳入现有的城市或农村社保体系，增加保障内容，提高保障标准，为失地农民提供最基本的生活保障。二是投资安置。在征用土地时允许失地农民保留部分土地，允许其以土地入股被征地项目，使农民变股民，获得股份收入。三是商业安置。在给农民解决基本安置住房的基础上，再为失地农民提供部分门面房等经营用房，使失地农民能以此从事经营获得经营收入或出租获得租金。四是留地安置。允许村集体“留地安置”，并给予经营主权，在村民自愿的前提下，允许村集体利用征地补偿费作为发展基金，大力发展劳动密集型的加工业和服务业，并在工商、税务、信贷等方面提供方便和优惠。

第三要规范征地程序，切实保护失地农民的基本权益。征地拆迁关系人民群众的切身利益，关系社会的和谐稳定。必须从健全制度、规范程序、强化监督等方面入手，改进工作作风，完善工作机制，坚决制止和纠正违法违规强制征地拆迁行为，切实保护失地农民的基本权益。具体而言，就是要在政府的统一组织和领导下依法开展征地工作，严格执行有关制度，严格执行征地程序，切实做好征地补偿工作。

（二）失地农民社会治理对策建议

实施重大决策听证制度是广泛收集社情民意，实现决策科学、民主、透明、公正，防止决策失误，防范矛盾纠纷以及不稳定因素的有效举措。开展社会稳定风险评估更是预警和防范决策风险的创新设计。上述两项制度设计和具体举措是社会管理体制改革的成果，也是社会治理创新的产物，从实践情况看，这两项制度的实施效果很好。

“民意如水，宜疏不宜堵”。要重视失地农民利益表达，想方设法为失地农民提供表达诉求的渠道。当前尤其要不断加强和改进信访工作，创新信访工作机制，充分发挥信访在信息收集、矛盾排查、纠纷调处中的作用。一方面，通过创新信访工作机制，疏通民意表达的信访渠道，教育引导失地农民依法信访，理性维权，通过法律渠道争取自身的合法、合理权益，避免采用过激甚至违法的方式来进行诉求表达和权益维护。另一方面，通过创新信访工作机制，转变信访部门工作作风，主动地进行矛盾排查和纠纷调解，切实发挥信访部门的职能作用，积极协调和督促有关部门与单位解决失地农民在信访中提出的问题。

要建立健全失地农民角色转换的各种机制，促使失地农民在户籍身份、思想观念、生活习性、行为方式等方面全面向市民转变，真正融入到城市当中，融入到现代文明当中。一是要加强对失地农民的教育培训，逐步转变其思想观念、生活习性、行为方式，提升其综合素质。二是要做到安置失地农民与城市化联动发展，为失地农民融入城市创造条件。三是实现社会管理的转型与创新，推动失地农民尽快向市民转换。将失地农民村委会应改制成社区委员会，按照城市社区的规范和要求进行管理，逐步完善基本的生活设施和文化教育设施，通过丰富多彩的社区文化活动和市民教育活动，打开农民与市民沟通的桥梁，增强现代市民意识和心理适应能力。 

【参考文献】

[1]刘跃发.河北省失地农民就业和社会保障问题研究[J].河北农业大学学报,2008(3)

[2]杜旭宇.农地征用对农村社会稳定的负面影响及其治理对策[J]. 云南行政学院学报,2009(1)